Como las lentejas, o las tomas o las dejas. Así funcionan los Reales Decretos-Ley –«Decreto Ley», a secas, en las autonomías. El parlamento no puede introducir modificaciones parciales, solo confirmar su vigencia o derogarlo. Aprovechando esta ventaja, el gobierno le echó un pulso al congreso, aprobando el RD-Ley 9/2024, en cuyas 140 páginas, mezcló un sinfín de asuntos, algunos casi de consenso entre todos los partidos, como la subida de las pensiones, junto a otros mucho más discutidos. Y vaya…, le tumbaron en el pulso.
Como era de esperar, tras apenas dos días de negociaciones, los partidos políticos ya han acordado un nuevo RD-Ley para paliar el desaguisado de la derogación del primero, el llamado decreto ómnibus. De fondo, esta crisis entraña un debate más profundo que impacta en nuestra propia calidad democrática: el mal uso del RD-Ley, por todos los gobiernos y el progresivo aval del Tribunal Constitucional a tales prácticas.
“esta crisis entraña un debate más profundo que impacta en nuestra propia calidad democrática: el mal uso del RD-Ley”
Si leemos la constitución (art. 86), el RD-Ley permite al gobierno aprobar normas con rango de ley con efecto inmediato. El Consejo de Ministros las vota, se publican en el BOE y ya está, entran en vigor. Después, en 30 días como mucho, el Congreso de los Diputados deberá convalidar el RD-Ley. En caso contrario, este pierde su vigencia, como ha ocurrido ahora.
Sobre la letra de la constitución, el RD-Ley sufre una doble limitación. Por una parte, hay ciertas materias que no pueden regularse por esta vía, tales como los elementos nucleares de los derechos fundamentales, otras materias reservadas a leyes orgánicas, los presupuestos del Estado o los impuestos. Por otro lado, incluso frente las materias que sí pueden regularse por esta figura, el gobierno debería argumentar la existencia de «extraordinaria y urgente necesidad».
“incluso frente las materias que sí pueden regularse por esta figura, el gobierno debería argumentar la existencia de «extraordinaria y urgente necesidad»”
Como reconoce un ex magistrado del Constitucional, Aragón Reyes, a lo largo de sucesivas sentencias el Alto Tribunal ha flexibilizado demasiado esos criterios.
El requisito de “urgencia” hoy se ha de considerar inexistente. En su jurisprudencia, el Constitucional ha consolidado la idea de que corresponde al gobierno valorar qué es urgente, negándose a cuestionar su razonamiento. En pocas palabras, si el gobierno dice que este tema es urgente, lo será.
“a lo largo de sucesivas sentencias el Alto Tribunal ha flexibilizado demasiado esos criterios”
En cuanto a las materias excluidas ha pasado un poco lo mismo. Por ejemplo, en lo referente a los impuestos, el TC mantiene que no puede usarse el RD-Ley para crearlos o realizar modificaciones sustanciales, pero ha abierto mucho la mano, admitiendo su uso para implementar cambios en los tributos que, si no sustanciales, desde luego son relevantes. Tampoco se pueden aprobar presupuestos mediante este instrumento, pero el TC sí admite su modificación, a menudo, de manera en absoluto anecdótica.
Otra cuestión que siempre se había sobrentendido es que un RD-Ley debe ser simple o, en todo caso, focalizado. Esto deriva de la propia urgencia y de la limitación que impone al poder del parlamento. De nuevo, el Tribunal Constitucional ya se mostró muy permisivo, en su sentencia 41/1983, abriendo la puerta a que un RD-Ley mezclara varias materias. El voto particular del magistrado Gómez-Ferrer Morant, cuestionó entonces la opinión de la mayoría, señalando que, incluso si hay varios asuntos urgentes, lo más lógico sería aprobar varios RD-Ley, en lugar de uno de contenido heterogéneo. Pero ni él podía prever lo mucho que empeorarían las cosas.
“El requisito de “urgencia” hoy se ha de considerar inexistente.”
En su sentencia 199/2015, el Tribunal Constitucional avaló la constitucional del RD-Ley 8/2014, el primer RD-Ley ómnibus, de nuestra historia. En su articulado se acumulaban materias tan peregrinas como modificaciones parciales de algunos impuestos, propiedad intelectual de la ley de cine, pago con tarjetas y hasta la regulación del vuelo de drones. La urgencia desde luego era cuestionable en muchos casos, pero lo más llamativo es la elección de este mecanismo por el gobierno de Rajoy, en aquella legislatura.
Mientras el gobierno actual ha intentado mezclar temas populares con otros cuestionables para forzar un congreso donde dispone de una incierta coalición de frágiles apoyos, Rajoy disfrutaba en 2014 de una sólida mayoría absoluta, con 186 diputados. Su maniobra sólo se entiende desde la asunción a que el parlamento poco o nada tenía que aportar a las normas contenidas en aquel decreto ómnibus.
“En su sentencia 199/2015, el Tribunal Constitucional avaló la constitucional del RD-Ley 8/2014, el primer RD-Ley ómnibus, de nuestra historia.”
Remarquemos que no sólo Rajoy ha abusado del RD-Ley gozando de mayoría absoluta. Tampoco es un mal hábito exclusivo del gobierno central. Los distintos gobiernos autonómicos reproducen esta práctica, con el agravante de que, en las Cortes, 50 diputados o 50 senadores pueden interponer un recurso de inconstitucionalidad contra una norma, incluido el RD-Ley. Por el contrario, a nivel autonómico se precisa de la mayoría de la asamblea legislativa para presentar dicho recurso. Ergo la oposición autonómica se encuentra más indefensa frente al abuso del Decreto-Ley por parte de sus gobiernos, que la estatal.
De facto, se ha llegado a un punto en que parece que el Gobierno se ve libre para elegir entre dos vías para legislar: el proyecto de ley –presentar al parlamento una propuesta de ley para que la debata, la modifique y la apruebe– y el RD-Ley. Y, como insiste Aragón Reyes, no parece que esta fuese, en absoluto, la voluntad del constituyente.
“no sólo Rajoy ha abusado del RD-Ley gozando de mayoría absoluta. Tampoco es un mal hábito exclusivo del gobierno central”
Nuestra constitución deja claro que España es una monarquía parlamentaria, lo que concede al parlamento una preeminencia en la arquitectura institucional. Es el único poder del Estado directamente elegido por el pueblo. Además, nuestro parlamento o Cortes se compone de dos cámaras, el Congreso y el Senado. El último no participa en la convalidación de los RD-Ley. No seré yo quien defienda a nuestra actual cámara alta, pero parece evidente que, mientras exista, no se la debería marginar.
Como alternativa al RD-Ley, podría usarse más el procedimiento de legislativo de urgencia. Para activarlo basta con que lo pida el gobierno. Permite agilizar el trámite parlamentario, con unos plazos más ajustados, sin cercenar los poderes de diputados y senadores.
“Como alternativa al RD-Ley, podría usarse más el procedimiento de legislativo de urgencia.”
Los defensores del uso indiscriminado del RD-Ley insisten en que, después de convalidarlo, si la mayoría de la cámara lo decide, se tramita el RD-Ley como un proyecto de ley por la vía de urgencia. De adoptar esta decisión el congreso, la norma seguiría en vigor, mientras las Cortes aprueban una ley que lo reemplace. Esta nueva ley sustitutiva sí podría modificar el contenido del RD-Ley que la origina.
El problema es que los propios diputados abdican con frecuencia de ejercer esta facultad. Si los propios parlamentarios creen tan poco en su rol, poco podrán extrañarse luego del auge de un sentimiento antidemocrático, abonado por el escepticismo institucional que nuestros propios representantes nos han infligido con su conducta.
