El miércoles pasado, el Congreso vivió una sesión que sus anales no registrarán entre las más edificantes. Como estaban cambiando los ordenadores de sus señorías en el Palacio de las Cortes, los diputados se citaron en el Senado. En el orden del día, destacaban los tres Reales Decretos-Ley pendientes de convalidación y que, al inicio de la sesión, parecían condenados.

El cambio de posición de Junts propició la salvación de dos. En el momento de votar, sus diputados salieron del hemiciclo. Con su ausencia había más votos a favor que en contra y los decretos se convalidaron.

“El miércoles pasado, el Congreso vivió una sesión que sus anales no registrarán entre las más edificantes”

El Decreto-Ley impulsado desde del Ministerio de Trabajo, sin embargo, tuvo peor suerte. Pese a la ausencia de los diputados catalanistas, el voto en contra de los cinco diputados de Podemos desembocó en su derogación.

El remate de la jornada se dio cuando en una votación, la del segundo Decreto-Ley que se salvó, se produjo un empate. El diputado de Sumar-Comuns, Gerardo Pisarello se había equivocado votando por ordenador. Como hay menos senadores que diputados, no se podían usar los dispositivos de la Cámara Alta para la votación. Tocó votar por el lento procedimiento de llamado: uno a uno, cada diputado tuvo que decir “sí”, “no” o “abstención”.

“El Decreto-Ley impulsado desde del Ministerio de Trabajo tuvo peor suerte”

¿Qué es un Real Decreto-Ley? La palabra “Real” nos pone en la órbita de la Corona y, por tanto, de la Administración del Estado. Durante la Segunda República se aprobaban Decretos-Ley a secas. Entonces no había monarca ni reino. En nuestros días, los gobiernos autonómicos también aprueban Decretos-Ley, en este caso, para diferenciarlos de los del gobierno central y evitar confusiones.

De su nombre se deduce asimismo su principal característica: se trata de decretos con rango de ley. Por definición, a los reales decretos o decretos -en el caso autonómico- se les atribuye rango reglamentario. Un reglamento se subordina a una ley cuyo contenido desarrolla y especifica. Cualquier contradicción entre el reglamento y la ley da lugar a la nulidad del primero. Por la misma razón, sin una ley que le dé cobertura, sería ilegal aprobar cualquier reglamento.

“¿Qué es un Real Decreto-Ley?”

El Real Decreto-Ley, en cambio, tiene el mismo valor que una ley, lo cual, de entrada, resulta extraño. Contraviene el principio de separación de poderes según el cual compete al Parlamento aprobar leyes y al Gobierno aplicarlas, en su caso reglamentándolas. ¿Por qué entonces habría de concederse al Consejo de Ministros capacidad de legislar normas con rango de Ley?

En términos comparados, el caso español no es una rareza. Con uno u otro nombre, la mayoría de democracias incorporan esta posibilidad. Alemania constituye la destacable disidencia, si bien, cuenta con procedimientos legislativos de gran agilidad para casos de urgencia.

“El Real Decreto-Ley tiene el mismo valor que una ley”

Aquí tenemos la palabra clave: urgencia. El Parlamento opera con cierta lentitud, ya que sus deliberaciones se producen tanto en el Pleno, donde están todos los diputados, como en una comisión, donde se discuten los detalles de cada norma según si trata de interior, justicia, exteriores, economía, etc. Al margen de cuestiones procedimentales, la pluralidad política propicia debates más prolongados.

Mientras, el Consejo de Ministros vota y aprueba una norma. Aunque sus deliberaciones son secretas, parece verosímil imaginar que los debates -aunque a veces se acaloren- tenderán a lo breve. Por no mencionar que, en última instancia, cabe suponer que, al final, siempre se impondrá el parecer que coincida con el del Presidente.

“Contraviene el principio de separación de poderes según el cual compete al Parlamento aprobar leyes”

La necesidad de urgencia es lo que teóricamente justifica bajo nuestra constitución (art. 87) y en los países de nuestro entorno transferir al Gobierno la posibilidad de aprobar normas a las leyes. No obstante, la salvaguardia de la democracia y la división de poderes hace poco aconsejable que eliminar toda la participación parlamentaria en la aprobación de esta norma.

Por eso, tanto la gravedad de las restricciones que se imponen al Gobierno para emplear estas facultades como la severidad de la supervisión parlamentaria devienen parámetros para evaluar la calidad democrática de las altas instituciones de un país.

“la necesidad de urgencia es lo justifica transferir al Gobierno la posibilidad de aprobar normas a las leyes”

No pocos informes internacionales, reprochan a Francia la magna ancha que la constitución de la V República concede al Gobierno para aprobar normas con rango de ley en exclusión total del parlamento. Lo que degrada al poder legislativo a un mero órgano de consulta. Por no hablar de que, en el país galo, en determinadas materias sí puede aprobar reglamentos sin necesidad de una ley parlamentaria, lo que en la práctica convierte en ley esos reglamentos, pero sin los mecanismos de control parlamentario.

A través de nuestra historia, la amplitud concedida al Real Decreto-Ley, durante el franquismo, contrasta con la Segunda República. Bajo la Constitución de 1931 (art. 80), la aprobación del Decreto-Ley se limitaba por partida doble:

  • El Congreso no debía estar reunido. Fuese porque estaba fuera de sesión (de vacaciones) o disuelto por convocatoria electoral.
  • El Gobierno debía justificar la urgencia de la necesidad de aprobar el Decreto por unanimidad de sus miembros.
  • La Diputación Permanente del Congreso debía autorizar dicha aprobación.
  • La norma tenía carácter provisional. Una vez se reuniera de nuevo, el Congreso debía decidir si aprobaba una ley a partir del Decreto presentado, o bien, derogaba el Decreto-Ley.

“la amplitud concedida al Real Decreto-Ley, durante el franquismo, contrasta con la Segunda República”

Un espíritu muy diferente presidió la primera norma constitutiva del franquismo, el Decreto 138/1936, de 29 de septiembre, cuyo art. 1 nombra a Franco “Jefe del Gobierno del Estado Español” y le hace asumir “todos los poderes del Estado”. El art. 17 de la Ley de 30 de enero de 1938, no sólo mantuvo que la concentración de los Poderes del Estado, en la persona de Franco, sino que apostilla:

“Al Jefe del Estado […] corresponde la suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general.

Las disposiciones y resoluciones del Jefe del Estado, previa deliberación del gobierno, […] adoptarán la forma de Leyes, cuando afecten a la estructura orgánica del Estado o constituyan las normas principales del ordenamiento jurídico del país, y Decretos en los demás casos”

Ergo el Gobierno se ocupaba de legislar y aprobar los reglamentos, sin otra distinción que el nombre. Apenas cambió el panorama con la Ley Fundamental de las Cortes (1942) cuyo art. 13 dejaba claro que “en caso de guerra o por razones de urgencia” el Gobierno podía legislar por Real Decreto-Ley, sin limitaciones, más allá de informar a las Cortes y estas podía a continuación aprobarlo como Ley.

“Ergo el Gobierno se ocupaba de legislar y aprobar los reglamentos, sin otra distinción que el nombre”

Con la Ley Fundamental del Estado (1967), que en gran medida aspiraba a un lavado de cara democrático, se mantuvo para Franco el derecho a sancionar las leyes o reenviarlas a las Cortes, cuantas veces quisiera (art. 10.b) y, en todo caso, disfrutando de un poder ilimitado para dictar normas cuando hubiese una urgencia, sin otra limitación que dar cuenta documentada a su parlamento.

Bajo la Constitución de 1978 existe un triple control sobre el Real Decreto-Ley. Para empezar, hay una serie de materias cuya regulación no puede hacerse por esta vía (art. 87.1):

  • Ordenamiento de las instituciones básicas
  • Derechos, deberes y libertades, regulados en el Título I de la Constitución.
  • Régimen de la Comunidades Autónomas.
  • Ni régimen electoral general.
  • Presupuestos generales del Estado.
  • Aprobar el consentimiento para adherirse a un Tratado Internacional.

“Bajo la Constitución de 1978 existe un triple control sobre el Real Decreto-Ley”

Tampoco puede acudirse al Decreto-Ley para aprobar presupuestos o cualesquiera otras materias reservadas a la ley orgánica. Como ha matizado el Tribunal Constitucional, esta prohibición no es taxativa. Prácticamente sería imposible legislar nada sin afectar en alguna medida a, por ejemplo, algún derecho del Título I o a alguna competencia autonómica. La prohibición va dirigida a los elementos esenciales y generales de estas normas (SSTC 60/1986, 155/2005, 182/1997, 3/1988, o 29/1982).

Este límite relativo a las materias se ha respetado bastante bien. Por supuesto, también se ha respetado el siguiente límite, el control parlamentario. Una vez aprobado un Real Decreto-Ley entra en vigor en cuanto se publica en el BOE, pero, en el plazo máximo treinta días, debe enviarse al Pleno del Congreso, o, en su defecto, a la Diputación Permanente para que lo convalide.

“Una vez aprobado un Real Decreto-Ley entra en vigor en cuanto se publica en el BOE”

A diferencia de lo que ocurre cuando el Gobierno presenta un proyecto de ley, cuyo texto puede modificarse en el Parlamento, el Real Decreto-Ley es un todo o nada. Si por mayoría simple, los diputados lo convalidan adquiere carácter definitivo. En caso contrario, como ocurrió con el Decreto-Ley vinculado a Yolanda Díaz, queda derogado.

¿Qué ocurre con los efectos que la norma produjo hasta entonces? Es decir, desde su publicación en el BOE, el Decreto-Ley está en vigor.  Por tanto, imaginemos que preveía subvenciones y hay gente a la que ya se le han concedido. ¿Las tienen que devolver? No, aquellos que hubiesen obtenido derechos en base a la norma, podrán conservarlos, pero no ocurrirá lo mismo con quienes, para el caso, estuviesen tramitando la subvención, o hubiesen tenido derecho a pedirla, pero no lo hicieron. Ese derecho, de momento lo pierden.

“Si por mayoría simple, los diputados lo convalidan adquiere carácter definitivo. En caso contrario, queda derogado”

En el caso del Real Decreto-Ley derogado la semana pasada, muchas de sus medidas, como el aumento del subsidio de desempleo no iban a entrar en vigor hasta el 1 de junio, lo que hace cuestionable su urgencia. Pero bueno, en esto de la urgente necesidad el Tribunal Constitucional ha abierto tanto la mano que, de facto, es urgente lo que el Gobierno decide que es urgente (SSTC 136/2011 o 199/2015).

Pero algunas medidas relativas al permiso de lactancia para los padres sí entraron en vigor en cuanto el Decreto-Ley apareció en el BOE. Pues lo dicho, a quienes en estas tres semanas les hayan concedido el permiso, lo gozarán. El resto, lo pierden –salvo que el convenio colectivo de su sector ya recogiera esas condiciones para este permiso.

“¿Qué ocurre con los efectos que produjo hasta entonces [si se deroga el RD-Ley]?”

Como mencionaba, el control parlamentario es doble, ya que, si la mayoría del Congreso lo convalida, la presidencia de la cámara preguntará a los diputados si desean tramitar el Decreto-Ley como un proyecto de ley. Si la mayoría de diputados no vota a favor de esta opción, se mantendrá en vigor el Decreto-Ley hasta que se apruebe otra norma que lo sustituya. En caso contrario, cuando empieza el trámite como proyecto de ley, desembocando en una ley que reemplazará al decreto.

¿La diferencia? El Real Decreto-Ley es un todo o nada. Los diputados pueden aceptarlo o rechazarlo. En cambio, un proyecto de ley puede recibir modificaciones parciales mientras se tramita, antes de convertirse en ley.