Después de que los letrados de la Cámara Alta dictaminaran que el proyecto de ley de amnistía es inconstitucional, el Senado abre la puerta a plantear un conflicto de atribuciones contra el Congreso ante el Tribunal Constitucional. ¿Pero qué significa esto exactamente? ¿En qué se fundamenta? ¿Puede prosperar?

La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (art. 59) distingue, en dos clases, los conflictos competenciales. Los más que habituales, los conflictos de competencias, propiamente dichos, ocurren entre las distintas Administraciones, estatal, autonómica o municipal. Despachamos unas dos docenas al año. Cada vez que una Administración considera que otra invade las prerrogativas que la Constitución le otorga, la demanda ante el Alto Tribunal, que ejerce de árbitro en el conflicto.

“el Senado abre la puerta a plantear un conflicto de atribuciones contra el Congreso ante el Tribunal Constitucional”

Mucho más infrecuentes son los llamados conflictos de atribuciones, o conflictos competenciales entre altas instituciones del Estado: Gobierno, Consejo General del Poder Judicial y las cámaras de las Cortes. De hecho, si el Senado acaba planteando el conflicto de atribuciones contra el Congreso, viviremos un escenario inédito en la democracia de 1978.

Como sabemos, el Senado en España goza de un poder entre escuálido e inexistente, en la tramitación de leyes. Es verdad que disfruta de algunas competencias propias:

  • Nombra a cuatro magistrados del Tribunal Constitucional.
  • Nombra 6 vocales del Consejo General del Poder Judicial.
  • Debe fijar el techo de gasto, junto al Congreso.
  • Se requiere su voto favorable para reformar la constitución
  • Y disfruta de competencia exclusiva en la aplicación del art. 155 de la constitución, si es preciso suspender total o parcialmente una autonomía.

“si el Senado acaba planteando el conflicto de atribuciones contra el Congreso, viviremos un escenario inédito en la democracia de 1978”

Ahora bien, en lo que a las leyes se refiere, pinta poco. El Congreso aprueba un proyecto de ley y este va al Senado, que puede hacer tres cosas:

  • Aprobarlo
  • Modificarlo
  • Vetarlo por mayoría absoluta

En el primer caso, la ley se llevará a Zarzuela para que el Rey la sancione y se publicará en el Boletín Oficial del Estado (B.O.E.). En los otros dos supuestos, la norma vuelve al Congreso quien puede:

  • Confirmar o anular las modificaciones del Senado por mayoría simple.
  • Levantar el veto del Senado por mayoría absoluta o, esperar dos meses desde que se produjo el veto, en cuyo caso le bastará la mayoría simple para levantarlo.

En definitiva, si la mayoría del Congreso disiente de la Cámara Alta, impone su parecer. Por ese motivo, la circunstancia de que haya mayorías diferentes en cada asamblea parlamentaria, como ahora que el PP tiene mayoría absoluta en el Senado, nunca ha supuesto un grave problema para el gobierno. Mientras mantenga su mayoría en el Congreso, a lo sumo, los senadores pueden ralentizar su programa de gobierno, pero no bloquearlo.

“la circunstancia de que haya mayorías diferentes en cada asamblea parlamentaria, nunca ha supuesto un grave problema para el gobierno, si mantiene la mayoría en el Congreso”

Cada cámara dispone de varios equipos de funcionarios a su cargo. Entre ellos destacan los Letrados, o sea, juristas que entre otras cuestiones emiten informes sobre la legalidad del trámite parlamentario y sobre la constitucionalidad de las leyes.

Que los Letrados dictaminen que una proposición de ley parece inconstitucional no tumbaría sin más el trámite parlamentario. Después de todo, compete al Tribunal Constitucional dilucidar esa cuestión.

“Que los Letrados dictaminen que una proposición de ley parece inconstitucional no tumbaría sin más el trámite parlamentario”

Por otro lado, el jefe de los Letrados, o Letrado Mayor de cada cámara es elegido entre el Cuerpo de Letrados por la Mesa de la cámara, a propuesta del Presidente. Tampoco es que los cuerpos de letrados de Congreso y Senado sean infinitos, o sea, que no hay mucho donde elegir, pero asegura, sino una relación de adhesión entre políticos y técnicos, al menos una aminoración de las tensiones.

¿Con qué base planteará el Senado un conflicto de competencias contra el Congreso? En todo caso, el Letrado Mayor del Senado entiende que, además de una norma inconstitucional, la amnistía, de facto, implica una reforma encubierta de la constitución que no permitiría esta figura. Al aprobarla como una ley, en lugar de como una reforma constitucional, el Congreso le estaría usurpando al Senado sus poderes para modificar la Carta Magna.

“el Letrado Mayor del Senado entiende que la amnistía, de facto, implica una reforma encubierta de la constitución”

Más allá de que nos guste o no la amnistía, los argumentos del Letrado Mayor de la Cámara Alta resultan un tanto peregrinos. Dudo mucho que prosperen. Su estrategia se resume en dos pasos:

  1. Pedir al Congreso que retire la Proposición de Ley de Amnistía y, si cumplido el mes, no lo hace,
  2. Acudir al Tribunal Constitucional, vía conflicto de atribuciones, apelando a la tesis de la reforma constitucional de tapadillo.

Debo reconocer que me ha sorprendido la primera fase del planteamiento del Letrado Mayor del Senado. El reglamento del Congreso no permite la retirada de una proposición de ley a estas alturas.

“Pedir al Congreso que retire la Proposición de Ley de Amnistía y, si cumplido el mes, no lo hace, acudir al Tribunal Constitucional”

El Reglamento del Congreso (arts. 128 y 129) fijan los términos para retirar una propuesta de ley. Cuando esta proviene del gobierno, entonces hablamos de proyecto de ley, el Consejo de Ministros puede retirarlo en cualquier momento antes de su aprobación final. Ahora bien, en este caso, la amnistía fue propuesta como proposición de ley, por el grupo parlamentario socialista.

Cuando un grupo parlamentario hace una propuesta legislativa, su texto debe sortear primero una votación, llamada toma en consideración. En pocas palabras, el Pleno de diputados vota si empieza el debate o, directamente, rechaza discutir a fondo la propuesta.

“Cuando un grupo parlamentario hace una propuesta legislativa, su texto debe sortear primero una votación, llamada toma en consideración”

Hasta que se supera la toma en consideración, el grupo parlamentario es libre de retirar su proyecto cuando quiera. Pero una vez se pasa este trámite, ya únicamente el Pleno, por mayoría puede decidir que no sigue adelante con el debate.

La pregunta entonces es obvia: ¿puede el Congreso retirar una proposición de ley una vez la envía al Senado? Ni su reglamento ni el de la Cámara Alta contemplan esta posibilidad. En mi opinión, esto sí supondría una invasión de competencias del Senado. Por reducido que sea su poder, una vez el Congreso envía una ley a la plaza de la Marina, queda obligado a escuchar lo que el Senado tenga que decir. Es más, queda atado por su propia decisión.

“¿puede el Congreso retirar una proposición de ley una vez la envía al Senado?”

Imaginemos que, por la razón que sea, la mayoría de diputados que aprobó la proposición de ley en el Congreso cambia de idea. Bueno, pues podrá presentar una nueva ley para corregir la primera. Pero si el Senado no quiere vetar ni modificar la ley y se limita a aprobar el texto que envió la Cámara Baja, el Congreso no debería poder bloquear el trámite legislativo.

Previsiblemente, pues, el Congreso se negará a retirar la ley de amnistía, alegando que no puede, o, sencillamente, se limitará a guardar silencio ante la petición del Senado. Esto nos obliga a plantearnos qué dirá el Tribunal Constitucional.

“Previsiblemente, pues, el Congreso se negará a retirar la ley de amnistía”

En mi opinión, el argumento de que se trata de una reforma constitucional encubierta es muy débil. Bajo esa premisa, cualquier ley inconstitucional lo sería y justificaría que Tribunal Constitucional paralizara su tramitación parlamentaria. Vaya, supondría recuperar el viejo recurso control previo de constitucionalidad que se eliminó para las leyes en 1985.

Más allá del rifirrafe político, el problema de fondo aquí es cómo bloquear las consecuencias de la amnistía. Me explico, de aprobarse, la ley de amnistía podría generar efectos irreversibles. El texto de la norma prevé que entre en vigor nada más publicarse en el BOE, con lo cual, aunque se presentara un recurso y, posteriormente, se la declarara inconstitucional, eso afectaría a futuras amnistías, pero, no a los derechos adquiridos, por quienes se hubiesen beneficiado de esta amnistía. En otras palabras, los amnistiados ya no podrían ser juzgados. Así ocurrió con la llamada “amnistía fiscal”.

“de aprobarse, la ley de amnistía podría generar efectos irreversibles, aunque se presentara un recurso y, posteriormente, se la declarara inconstitucional”

Por supuesto, en la medida que exploramos un terreno desconocido, hay opiniones controvertidas. Algunos juristas creen que de la misma forma que un indulto es revocable, también podría serlo la amnistía hasta que un tribunal no reconozca sus efectos a un individuo. Añaden que la amnistía fiscal no perdonaba delitos. No obstante, dado que, a diferencia de un indulto, la amnistía es una medida general y aprobada por el parlamento, de ahí que la opinión dominante es que sus efectos resultan incontenibles una vez entra en vigor.

Como reflexión de cierre, tal vez, deberíamos aceptar que no toda decisión política puede corregirse en los tribunales. Al menos, no totalmente. Si acaso, habrá que valorarla en las urnas.