Los burócratas de la UE son el diablo que los populismos europeos prometen exorcizar. No les negaremos cierto éxito en su estrategia informativa. En el imaginario colectivo ha calado que unos cargos no electos dan órdenes a los países, usurpando el lugar de los gobiernos democráticos.
Bien, pues, si no lo creyera tanta gente, os aseguro que sería imposible no reírse de semejante disparate. En la UE mandan los Estados. Y os lo aseguro, no ceden ni un ápice de su poder.
La UE no va lenta porque sus tecnócratas amen el papeleo. La cosa es que ciertas decisiones, como las ayudas aprobadas el pasado domingo, exigen poner de acuerdo a 28 personas que a menudo no van sobrados de vocación de consenso. No tanto porque no tengan claro qué es el bien común, sino porque este rara vez coincide con el bien electoral.
Empecemos por la base: ¿qué es la UE? Una organización internacional, como la ONU, la OTAN, la OMS o la UPU (Unión Postal Universal). Esto significa que se trata de un conjunto de instituciones, creado por varios Estados, para gestionar uno o diversos asuntos – paz y desarrollo global, defensa, salud o asignar prefijos postales. En el caso de la UE, sus competencias son comerciales y económicas, promoción de ciertos derechos y, hasta cierto punto, seguridad.
¿Por qué no resolvió la UE la crisis de los refugiados? Eh… porque no tiene competencias. Sus autoridades trataron de convocar una vez tras otra a los gobernantes para que llegaran a un acuerdo, pero no podían imponer normas. Como tampoco entraba en la ratio competencial de Bruselas aprobar ayudas para afrontar la crisis derivada de la COVID-19, al menos no al margen de los Estados.
¿Qué instituciones gobiernan la UE? ¿El Parlamento Europeo? ¿La Comisión? Ni una ni otra, sino el Consejo Europeo y el Consejo de la UE.
El Consejo Europeo reúne a los gobernantes de los países. Por gobernantes entiéndase jefes de gobierno, aunque en el caso de Rumanía y Francia, asisten sus Presidentes, es decir, Jefes de Estado. Su presidente es elegido por votación de los miembros. Se trata de un cargo más organizativo que otra cosa, programa las reuniones y, a veces, engrasa un poco las negociaciones, si le dejan. Actualmente, lo ostenta el ex Primer Ministro belga, Charles Michel.
En el Consejo de la UE están representados… los Estados, también. Su presidencia es rotativa entre ellos. Este semestre es el turno de Alemania. Como en el Consejo Europeo, tampoco comporta ningún gran poder. A las reuniones del Consejo de la UE acuden los ministros del tema agendado. Las más veces, se trata de los titulares de exteriores y economía, pero pueden ser los de interior, justicia, medioambiente etc. De ahí que también se le llame Consejo de Ministros de la UE o Consejo de Ministros, a secas.
Cuando los reunidos son los ministros economía y finanzas se le llama Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN). Se ha hecho norma la costumbre de que antes de un ECOFIN en que se decidirá algo relativo al euro, en cuya votación únicamente participan los países con dicha divisa, se reúnan informalmente a puerta cerrada (!) los 19 ministros de economía y finanzas, de la zona euro. Este es el Eurogrupo, tan famoso hace pocos días.
¿Y por qué están representados los Estados en dos sitios? ¿Con uno no basta? En el Consejo Europeo, cada Estado tiene un voto. En cambio, en el Consejo de la UE, el voto es porcentual, disfrutando cada país de un porcentaje del total, más o menos elevado, en proporción a su población. El voto de España representa el 9% del 100% que suma el total de los países. Dependiendo del tema que se decida se exige una mayoría cualificada, no bastando la simple. Incluso puede requerirse la unanimidad.
Sus funciones son diferentes. El Consejo de Ministros aprueba las directivas y reglamentos de la UE. El Consejo Europeo, aunque teóricamente tiene poco poder decisorio, es la gran mesa de negociaciones de las decisiones políticas de la UE, especialmente las más importantes, léase rescates económicos y grandes inversiones, aunque formalmente estas se adopten posteriormente en otra institución. De facto, fija el calendario político de la UE. Además, muy importante, propone al Parlamento el candidato para presidir la Comisión Europea. Un poco como el Rey propone candidato al Congreso a escala española.
La Comisión Europea, por cierto, no es un órgano menor. Sólo ella puede proponer cambios normativos europeos. Además, vela por cumplimiento del derecho vigente en la UE, pudiendo sancionar a los países incumplidores económicamente –sólo económicamente. Si bien, sus sanciones pueden ser recurridas ante el Tribunal de Justicia de la UE.
Ante el monopolio de la iniciativa legislativa que ostenta la Comisión podríamos pensar que es ella quien marca la agenda política de la UE. A fin de cuentas, nada se aprueba si ella no lo pone sobre la mesa. Ergo, igual nos hemos pasado con eso de que mandan los Estados y quizás hay un equilibrio entre estos y las instituciones europeas.
La verdad es que no. El presidente, o, en este caso, la presidenta de la Comisión, Ursula van der Leyen, no asiste -con voz pero sin voto- por casualidad a las reuniones de ambos Consejos. A propósito, la acompaña el responsable de política internacional de la Comisión, el Alto Representante para Asuntos Exteriores de la UE, a día de hoy, Josep Borrell. En el curso de estas reuniones del Consejo Europeo, los gobernantes estatales proponen o, más bien, imponen, una agenda política a la líder de la Comisión. Por supuesto, la Comisión puede llevar sus propias propuestas, pero no las tirará adelante sin apoyo de los Estados.
¿Es que sin la aprobación del Consejo Europeo la Comisión no puede proponer cambios normativos? No exactamente. Formalmente, la aprobación del Consejo Europeo no es imprescindible para que la Comisión proponga a una nueva Directiva o Reglamento europeo. Ahora bien, para que esa propuesta se convierta en una norma europea, ya hemos visto que debe aprobarse, sí o sí, por el Consejo de la UE. ¿Votarán los ministros de los Estados contra sus propios presidentes? A ver así de entrada… parece improbable. Lo mismo sería su último acto como ministro.
Pongamos las luces largas. En el supuesto de que la Comisión se negara a hacer suya una propuesta de los gobernantes estatales, estos lo tendrían tan fácil como amenazarla con bloquear cualquier otra iniciativa suya en el Consejo de Ministros.
A todo esto ¿y el Europarlamento? ¿No pinta nada? Pues más bien poco.
Pese a ser elegido directamente y votar al Presidente de la Comisión a quien también puede echar mediante voto de censura, el Parlamento Europeo es una institución muy débil. A diferencia de los parlamentos estatales, no puede, por sí mismo, proponer cambios normativos. Sólo puede votar lo que la Comisión le proponga y en su caso aprobar declaraciones no vinculantes. Es más, los Tratados de Maastricht y Lisboa, establecen que su participación en el proceso legislativo europeo no siempre es necesaria. Según su materia regulada, algunas normas, como los presupuestos de la UE, sí exigen de la aquiescencia de esta asamblea y del Consejo de Ministros de la UE. Se habla entonces de proceso de codecisión. Si ambas instituciones no se ponen de acuerdo, no se aprueba la nueva legislación. Sin embargo, la mayoría de normas se aprueban sólo con el voto del Consejo de Ministros, sin que el Parlamento tome parte alguna.
A menudo se prefiere evitar el proceso de codecisión siempre que se pueda, por ser muy lento y complicado. Esto varía un poco en función del talante del presidente de la Comisión. El último, el luxemburgués, Juncker se manifestó proclive a dar esquinazo al Parlamento siempre que fuera posible.
Por supuesto, los Estados están lejos de ir todos a una. Los hay más europeístas y menos europeístas. Además, como ellos proponen al presidente de la Comisión, se propician las avenencias entre esta persona y la mayoría Consejo Europeo, sin necesidad de presiones. En todo caso, que no nos engañe el antieuropeísmo, en la UE no se aprueba NADA si la mayoría de los Estados miembros se niega. No hay tecnócratas siniestros. Sólo gobernantes hipócritas, capaces de apoyar una medida en los tan poco conocidos consejos y luego ante sus ciudadanos quejarse de que la medida les viene impuesta por la UE.
Por otro lado, algunos dirán que siempre es mejor que los ciudadanos odien a un ente abstracto como la UE que a otros países, aunque sean estos últimos lo que de veras hayan decidido en su contra. Personalmente, no lo veo tan claro.
