¿Qué ha ocurrido con la trasposición de la Directiva (UE) 2019/884? ¿Cómo se ha pasado de la unanimidad en el Congreso un clima tan hostil en pocos días? Incluso si consideramos el dolor que implica el terrorismo, este brusco giro de los acontecimientos resulta incompresible, dados los mínimos efectos que provoca la directiva europea sobre los presos de ETA.
Demasiadas veces, las víctimas del terrorismo se han visto agraviadas por la negligencia legislativa. Sin embargo, el error más grave es el que ha pasado más desapercibido.
“Demasiadas veces, las víctimas del terrorismo se han visto agraviadas por la negligencia legislativa.”
Hemos de remontarnos a los años ochenta. Con la entrada en vigor de la Constitución de 1978, se abolió automáticamente la pena de muerte. Sin embargo, el Código Penal de 1973 seguiría en vigor hasta 1995. Por supuesto, se hicieron algunas reformas parciales para ajustarlo al espíritu democrático, pero durante más de una década nadie reparó en que sin pena capital ni cadena perpetua, las penas por terrorismo rara vez superarían los quince años de cárcel y, en ningún caso, los veinte.
¿Por qué ocurría esto? Por las reglas de acumulación de penas. En España si a uno lo condenan por dos delitos o más a varias penas de cárcel, la regla de entonces y de ahora es que las cumplas consecutivamente. No obstante, hay un límite: si sumados los años de cárcel, superan el triple de la más grave, no tendrás cumplir más allá de esa fecha. Además, en aquella época existía un límite de 20 años.
“Con la entrada en vigor de la Constitución de 1978, se abolió automáticamente la pena de muerte. Sin embargo, el Código Penal de 1973 seguiría en vigor hasta 1995.”
Otro problema estrechamente ligado a este son los beneficios penitenciarios, o sea, el paso del segundo al tercer grado, la libertad provisional, derechos de salida, etc. El Código Penal de 1973 no contenía disposiciones particulares para los beneficios penitenciarios en materia de terrorismo. En consecuencia, estos no podían negarse.
Tras su larga inacción, el gobierno socialista de Felipe González introdujo drásticos cambios en el nuevo Código Penal de 1995. En materia de terrorismo podrían cumplirse más de 20 años. Después de las reformas de 2010 y 2015, el límite alcanza los cuarenta años. De igual modo, se limitó con contundencia cualquier concesión de beneficios a los terroristas, si estos no manifestaban arrepentimiento.
“Tras su larga inacción, el gobierno socialista de Felipe González introdujo drásticos cambios en el nuevo Código Penal de 1995.”
Aunque loable todo esto llegó tarde. Un principio fundamental del derecho penal democrático es que no pueden aplicarse retroactivamente las leyes que empeoran las condiciones de delincuentes y condenados. Las mayores atrocidades de ETA, las perpetradas durante los años de plomo, cuando la banda asesinaba a una persona cada tres días de media, nunca sufrieron este rezagado rigor punitivo. En consecuencia, etarras como Inés Del Río o De Juana Chaos, cumplieron menos años de cárcel que personas habían asesinado.
¿Resultado? La doctrina Parot, un intento de la Audiencia Nacional de reinterpretar el Código Penal de 1973, con el espíritu del Código Penal de 1995, para postergar la concesión de beneficios penitenciarios. Ya sabemos como acabó la cosa. En el caso Inés del Río contra España (2013), el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tumbó el forzado replanteamiento jurisprudencial.
“¿Resultado? La doctrina Parot, un intento de la Audiencia Nacional de reinterpretar el Código Penal de 1973, con el espíritu del Código Penal de 1995”
El enfado de las víctimas resultó del todo comprensible. Mientras tanto, el ambiente político se había enrarecido durante el último proceso de paz fallido entre Gobierno y ETA, en la primera legislatura de Zapatero.
En aquel momento crítico, la derecha rompió el consenso de Estado que dejaba el terrorismo fuera de las disputas partidistas. Empezaron las acusaciones al gobierno de estar negociando concesiones inaceptables a la banda armada, incluida la entrega de Navarra. Ninguna de estas acusaciones se ha probado. Para ser honestos, muchas de ellas se han revelado completamente falsas, al margen de si consideramos que Zapatero llevó con mejor o peor destreza la negociación.
“la derecha rompió el consenso de Estado que dejaba el terrorismo fuera de las disputas partidistas”
Incluso después de que las conversaciones fracasaran, el PP mantuvo un discurso crítico contra el gobierno, al que, más adelante, se sumaría Vox y más recientemente, Alvise. Cualquier excarcelación, acercamiento a una prisión ocurrida bajo una Moncloa socialista levanta un enjambre de acusaciones contra el Ministerio del Interior. En realidad, el PSOE tal vez sea culpable, pero el me refiero al PSOE de los años ochenta. En la actualidad, excarcelaciones y beneficios penitenciarios siguen a rajatabla el marco legal establecido. Poco puede hacer el gobierno para alterarlos. ¿Poco? Más bien, nada.
Nos vamos acercando a la directiva. En 2009 entró en vigor el Tratado de Lisboa, que, junto a las tradicionales libertades europeas de movimiento de personas, residencia, circulación de capitales y comercialización de bienes y servicios, buscó impulsar una política exterior y de seguridad común, así como un espacio de justicia e interior europeo. Entre otras cosas, esto último implica la homologación de muchas normas procesales y penales.
“En 2009 entró en vigor el Tratado de Lisboa, que, junto a las tradicionales libertades europeas […] buscó impulsar […] un espacio de justicia e interior europeo”
Ese mismo año se aprueba la Decisión Marco 2009/315/JAI (Justicia y Asuntos de Interior) del Consejo en lo que respecta al intercambio de información sobre nacionales de terceros países y al Sistema Europeo de Intercambio de Antecedentes Penales (ECRIS). En la UE, una decisión marco es una especie de norma programática que habrá que ir desglosando a través de otras normas concretas. Como se observa en su título, fue aprobada por el Consejo, en exclusiva, es decir los gobiernos de los países, sin la intervención de la Eurocámara. Este tipo de decisiones, vinculadas a Justicia y Asuntos de Interior, además, exigen de la unanimidad de los gobiernos.
Entre otras cosas, esta decisión exigía que los Estados homologaran sus sistemas de antecedentes penales. Básicamente, si cometo un robo en Francia y luego vengo a España y robo de nuevo, sin la Decisión Marco, los tribunales españoles no me consideran un criminal reincidente, salvo que yo tenga el honrado corazón de confesarlo.
“esta decisión exigía que los Estados homologaran sus sistemas de antecedentes penales”
Lejos de ablandar el sistema punitivo, la Decisión Marco busca unificar los antecedentes penales, a efectos de reincidencia e identificar a los criminales peligrosos. No obstante, como derivada, se automatiza la obligación de que los tribunales tengan en cuenta las penas cumplidas en otros países de la UE, así como las condenas impuestas en esos países.
Como apuntábamos al principio, en realidad, esto ya se venía haciendo antes de la Decisión Marco. El mecanismo no era automático, cierto. La defensa tenía que probar ante las autoridades penitenciarias administrativas y judiciales que el condenado ya había cumplido pena por ese mismo delito, por ejemplo, narcotráfico, en otro país. Una vez demostrado esto, nuestro Tribunal Supremo siempre ha impuesto la rebaja de la pena española.
“la Decisión Marco busca unificar los antecedentes penales, a efectos de reincidencia e identificar a los criminales peligrosos.”
Quedaba una zona gris, cuando no se trataba exactamente del mismo delito. Por ejemplo, en Francia te condenan por pertenencia a un grupo terrorista y/o tráfico de armas, mientras que en España se te condenaba por delito de terrorismo –o sea pertenencia a ETA– y además asesinato. En tales casos, no existía un criterio unificado nítido acerca de cuánta pena debía descontarse por terrorismo. ¿No podía cumplirse pena en España por qué no se puede condenar por el mismo delito? ¿Eran delitos diferentes? En general, los tribunales españoles se mostraban restrictivos en la concesión de beneficios.
Hagamos un pequeño paréntesis. Quizás, a más de un lector le suena ese principio de in dubio pro reo. ¿Ante duda, acaso no están los tribunales obligados a aplicar la norma más beneficiosa para el reo? Se trata de un malentendido común. Mucha gente termina la carrera de derecho con esta idea.
“Quedaba una zona gris, cuando no se trataba exactamente del mismo delito.”
En la esfera penal, el principio in dubio pro reo sólo rige para los hechos. Si el tribunal tiene una duda razonable acerca de si el acusado apuñaló a la víctima una tercera vez, juzgará los hechos como si sólo se hubiesen producido dos puñaladas. Si el tribunal duda acerca de si A estuvo o no en la escena del crimen, deberá enjuiciar el caso como si nunca hubiera estado allí.
Ahora bien, una vez determinados los hechos probados, el in dubio pro reo no se aplica ni a las valoraciones jurídica, por ejemplo, si el delito es doloso o imprudente, ni a la condena –de lo contrario siempre habría que aplicar la pena más leve de la horquilla ¿verdad?–, ni a las reglas de acumulación de penas. En tales ámbitos, el tribunal goza de plena libertad para mostrarse más o menos severo.
“En la esfera penal, el principio in dubio pro reo sólo rige para los hechos.”
Al igual que con las penas cumplidas, antes de la Decisión Marco había conflictos en materia de la acumulación de penas. Imaginemos que me condenan en Francia por narcotráfico, pero nunca llego a cumplir esa pena allí. Mientras, en España soy condenado por terrorismo y asesinato. Si los tres delitos se hubiesen cometido en España, se aplicará la regla de cumplir todas las penas consecutivamente o, si acaso, no superar el triple de la más grave.
Sin un marco europeo homologado, cada país podía tener en cuenta o no esas condenas. En la mayoría de los casos, no acabo de tener demasiado claro que este sistema beneficie al condenado, al menos no en términos de años de cumplimiento. Ahora bien, sí pueden facilitar que los beneficios penitenciarios lleguen antes.
“la Ley Orgánica 7/2014, el Gobierno de Rajoy dio cumplimiento a la Decisión Marco de 2009”
Con la Ley Orgánica 7/2014, el Gobierno de Rajoy dio cumplimiento a la Decisión Marco de 2009. A Rajoy se le pueden afear no pocas cosas, pero comparte con Aznar el rigor técnico en la actividad legislativa, algo en lo que las izquierdas, atribuladas con su idealismo, suelen fallar más. De un tiempo a esta parte, nos sobran los ejemplos ¿no?
A fin de mantener el status quo de los presos etarras y en general de los más graves criminales, como violadores, pederastas, líderes de grupos criminales varios y demás ralea, se cerró la ley de 2014 con la siguiente Disposición Adicional Única:
En ningún caso serán tenidas en cuenta para la aplicación de la presente Ley las condenas dictadas por un Tribunal de un Estado miembro de la Unión Europea con anterioridad al 15 de agosto de 2010.
¿Infringía la medida el derecho de la UE? Como poco, se coloca al límite. A grandes rasgos, la práctica judicial ya cumplía las normas de la Decisión Marco. Quedaban ese puñado de caso grises, donde la Decisión Marco invitaría a abrir ligeramente la mano –pero tampoco demasiado–, según hasta qué punto se automatizara la homologación de condenas y delitos.
“A fin de mantener el status quo de los presos etarras y en general de los más graves criminales, […] se cerró la ley de 2014 con la Disposición Adicional Única”
Los defensores de esta ley recuerdan que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en 2018 evaluó una reclamación de incumplimiento de la directiva y no declaró la ley de Rajoy contraria al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Esto es… una verdad a medias.
A menudo se olvida que, pese a su nombre, el TEDH no pertenece a la UE, sino a otra organización internacional más antigua, el Consejo de Europa (1949). Lo que ocurrió en 2018 es que, desde el respeto interinstitucional, el Tribunal de Estrasburgo se declaró incompetente para evaluar si España cumplía el derecho de otra organización internacional, como la UE, que cuenta con su propio tribunal internacional, el Tribunal de Justicia de la UE, con sede en Luxemburgo. La cuestión quedó, pues, en unas inciertas tablas.
“el TEDH no pertenece a la UE, sino a otra organización internacional más antigua, el Consejo de Europa”
Sin embargo, hace cinco años, la UE reforzó la Decisión Marco de 2009 con la Directiva (UE) 2019/884, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019. Esta fue aprobada, también, por todos los gobiernos europeos y con los votos del PP Europeo y de los eurodiputados socialdemócratas. Se redobla así la obligación de homologación original de las sentencias y las condenas.
¿El TJUE se ha pronunciado respecto a la mencionada directiva? La respuesta es sí… y no. Hay un fallo referente Bulgaria, pero, en mi opinión, aún no se ha planteado ningún caso asimilable a la situación española. Como digo, la directiva española ya se cumple en un 90% –por no decir un 99%– en la práctica, salvo para un puñado de casos discutibles. Por no hablar de que incluso con la nueva directiva es discutible que la Disposición Adicional de la ley de 2014 contravenga el derecho europeo.
“¿El TJUE se ha pronunciado respecto a la mencionada directiva? La respuesta es sí… y no.”
Se podría argumentar que el derecho español anterior a 2010 cubría una serie de situaciones excepcionales o que, simplemente, quedan más allá de la Decisión Marco y de la Directiva. El TJUE tendría que determinar esto en una sentencia de resultado incierto. Bajo esta perspectiva, el Legislador español se ha limitado a ser precavido derogando la Disposición Adicional, para ahorrarse cualquier sanción o reproche europeo.
Aún sin la Disposición Adicional, los tribunales pueden seguir interpretando que la nueva norma, manteniendo ciertas excepciones a la regla general. Los etarras aún no tienen nada asegurado. Pero en el peor de los casos, hablamos de que algunos presos etarras pueden ahorrarse cuanto ¿semanas? ¿meses? Sólo uno de los casos superará el año.
“¿El gobierno ha engañado a las derechas parlamentarias? Me temo que eso resulta muy difícil de creer.”
Entiendo que, para quien perdiera a un familiar por las bombas, cada día, cada hora de cárcel, cuente. Pero si lo ponemos en perspectiva, tal vez, entendamos por qué esta reforma legislativa se aprobó por unanimidad en el Congreso y en el Senado han transcurrido los plazos para presentar enmiendas sin que el PP –que disfruta de mayoría absoluta en la cámara alta– o Vox hayan presentado alguna. Su impacto penitenciario es ínfimo.
¿Se trata de un error? ¿El gobierno ha engañado a las derechas parlamentarias? Me temo que eso resulta muy difícil de creer. Siempre he defendido que no culpemos a la maldad de aquello achacable a la estupidez, pero es que la enmienda presentada por Sumar en el Congreso para clarificar la derogación de la Disposición Adicional de la ley de 2014 se discutió abiertamente en la Comisión de Justicia. Así se recoge en las actas parlamentarias.
“Al final, el populismo siempre regresa para morder la mano de quien lo ha empuñado…”
¿Entonces qué ha ocurrido? En una palabra: Alvise. El eurodiputado puso en marcha hace pocos días una campaña mediática contra le nueva legislación exagerando sus efectos. Temerosos de perder el monopolio discursivo de la dureza contra el terrorismo, PP y Vox se han apresurado a acusar de engaño al gobierno. Al final, el populismo siempre regresa para morder la mano de quien lo ha empuñado…
