Después del desahucio de Mari Carmen, que descanse en paz, Sumar propuso expropiar el piso a sus propietarios, para devolverle su uso a la anciana. Más allá fue Podemos, que directamente habló de expropiar todos los pisos en manos fondos inmobiliarios. Seguro que durante la campaña electoral escuchamos de nuevo ocurrencias semejantes. Pero este tipo de propuestas, en boca de gente que se ha sentado o aún se sienta a la mesa del Consejo de Ministros, con sinceridad, dan miedo. ¿Acaso no saben cómo funciona la expropiación? ¿O, simplemente, fingen no saberlo?
Alguien debería aclarar a muchos la diferencia entre «expropiar» y «confiscar». En España no existen expropiaciones revolucionarias. Es obligatorio indemnizar al propietario. Por tanto, si uno quiere expropiar todos los pisos en manos de empresas, primero tendrá que revisar si su tesorería se lo permite. Adicionalmente, para expropiar, es imprescindible alegar razones de utilidad pública o social…
La todavía vigente Ley de Expropiación Forzosa se aprobó ¡el 16 de diciembre de 1954! La norma no es simplemente franquista. Pertenece al periodo que los historiadores denominan, el aislacionismo (1945-1959), en que la dictadura poco o nada se esforzaba en disimular su naturaleza autoritaria –como sí haría durante el desarrollismo tecnocrático (1960-1969). Su reglamento, el Decreto de 26 de abril de 1957, data de la misma época.
La pregunta es obvia: ¿cómo ha sobrevivido hasta nuestros días una normativa de espíritu autoritario? A ver, lo cierto es que la norma ha experimentado algunos cambios, en la medida en que variaba nuestro ordenamiento jurídico.
Significativamente, la Constitución de 1978 reforzó el derecho a la propiedad privada (art. 33.3), exigiendo que la expropiación se condicione al interés social o la utilidad pública, así como al pago de una indemnización. Diferentes leyes sectoriales (medioambiente, urbanismo, sector energético, etc.) y, sobre todo, la nueva configuración del poder judicial en democracia han impactado en el régimen jurídico de la expropiación.
Distintos tratados y normativas internacionales, en vigor en España, protegen también la propiedad. Entre ellos destaca, por una parte, el Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 1 de su Protocolo 1952) y, en un sentido más general, la normativa de la UE.
Ahora bien, como se verá, todos estos cambios tienen una naturaleza indirecta. La mayoría de las veces, se han limitado a condicionar la interpretación de la ley de 1954, sin ni siquiera alterar su texto. ¿Por qué? Pues porque la norma franquista da mucho poder a las Administraciones Públicas, en especial, contra pequeños propietarios y nadie muestra apetito por renunciar a tales ventajas.
Teóricamente, cualquier administración puede expropiar una propiedad: el Estado, la Comunidad Autónoma, la Diputación Provincial, el Cabildo o el municipio. Después comentaremos por qué las dos primeras lo tienen algo más fácil.
Para ejecutar una expropiación, la Ley contempla dos procedimientos: el general y el de urgencia. El primero, que debería ser el habitual, empieza con la declaración de necesidad de ocupación. Aquí la administración expropiante explica qué necesidades de interés social y/o utilidad pública justifican privar a un particular de su propiedad.
A continuación, en un procedimiento no tan transparente como debería, se fija el precio de la propiedad y el valor de la indemnización. Esta función compete a los Jurados Provinciales de Expropiación. A pesar de su nombre, no se trata de personas elegidas al azar que tomarán una decisión independiente, sino de funcionarios que harán todo lo posible por reducir al máximo el precio de la indemnización. Sorteado este trámite, se procede a la ocupación del inmueble extinguiéndose la propiedad.
Pese a las muchas ventajas, el procedimiento ordinario no suele gustar a la Administraciones. Prefieren el de urgencia, cuyo carácter supuestamente excepcional no impide que sea el que más se utiliza. Por esta vía, se invierten los factores: primero se toma posesión del bien expropiado y se deja una indemnización provisional como depósito. El cálculo correcto de la indemnización se hace posteriormente, por lo general, ligeramente al alza respecto al depósito original –aunque sin garantías de que esto suceda.
En el curso de cualquiera de los procedimientos, el propietario podrá formular alegaciones, aunque es improbable que se le haga caso. Su única vía realista será pedirle a la jurisdicción contencioso-administrativa, a los jueces, que revise el caso.
Aquí es donde se magnifica la diferencia entre el pequeño y el gran propietario. La mayoría de expropiaciones suelen ser… digamos, mejorables tanto en su argumentación jurídica como en la valoración económica. Hay muchas posibilidades de que un tribunal revise las decisiones de la Administración. Ahora bien, si un proceso judicial ya es, per se caro, el precio de un contencioso-administrativo es especialmente elevado y su duración excede la media de los juicios –que tampoco es sinónimo de agilidad en España.
Evidentemente, un propietario rico, como una gran empresa, tendrá muchos menos complejos para pleitear contra el Estado, que uno pequeño. No obstante, este es un debate para otro día.
Regresemos a casos como el de Mari Carmen. Para expropiar un bien, la utilidad pública o social debe encontrar cobertura en una norma con rango de ley. Me explico, no basta con que la Administración diga, necesito este terreno para una carretera o para construir un hospital. Ambas propuestas cubrirían el requisito de utilidad pública. Ahora bien, se exige que una ley –o norma con rango de ley, como un Decreto-Ley– ampare a esta declaración. En caso contrario, la expropiación será ilegal.
De ahí que al Estado y a las Comunidades Autónomas les sea más fácil expropiar. Normalmente sus leyes de presupuestos o normas similares conceden el paraguas legal a las concretas declaraciones de utilidad pública y social de las distintas expropiaciones que llevan a cabo. En cambio, las administraciones municipales, como no pueden aprobar leyes ni normas con rango de ley, precisan de la colaboración de la autonomía o del propio Estado, para disponer de dicha cobertura. Además, suelen tener menos tesorería para indemnizar…
Ahora bien, las leyes no pueden hacerse para un caso particular y específico –eso seria inconstitucional, pues afectaría al principio de igualdad. El Congreso o la Asamblea de Madrid no pueden aprobar, pues, una ley para devolver su casa a Mari Carmen, debe plantearse en términos generales, para todas las personas en la misma situación.
Una vez aprobada esa hipotética ley que, por ejemplo, prohibiera los desahucios de personas especialmente vulnerables y obligara a realojarlas, las distintas administraciones disfrutarían de cobertura legal para expropiar bienes, a fin de cumplir este objetivo. Entonces, entraríamos en otra fase. ¿Qué bienes habría que expropiar? Aún si la ley dice que no podrá atacarse a los pequeños propietarios, sino a los grandes, recordemos que los inmuebles expropiados tendremos que pagarlos con dinero público. No puede elegirse el más bonito, al que se le tenga más apego ni nada similar… Para que los tribunales validen la expropiación, la Administración habrá de centrarse en aquellos que cumplan mejor su propósito al mejor precio.
Como se puede ver el procedimiento es complejo y la viabilidad legal de haberle devuelto su casa a Mari Carmen, por esta vía, hubiese sido, en el mejor escenario, remota. Esa señora se merecía y, más en general, cualquier persona vulnerable en riesgo de perder su vivienda o que se ve imposibilitado para acceder a una, merece algo más que populismo barato, incluso en campaña electoral.
