Nunca me canso de repetir que, en la UE, la última palabra la tienen los Estados. Per se, esto no es ni bueno ni malo, pero hay que desmentir el discurso de que la UE está gobernada por burócratas y funcionarios no electos. Pese a la importancia del equilibrio de poder entre instituciones, cualquier euro-norma necesita para su entrada en vigor de la aprobación del Consejo de Ministros de la UE, o Consejo de la UE, a secas, la asamblea donde están representados los gobiernos de los 27 Estados miembros.
Complejo y diverso, el listado de las distintas normas europeas acoge entre otras denominaciones: reglamento, directiva, decisión, decisión marco, acuerdo marco, posición común, acción común, presupuesto europeo… Como nos llevaría demasiado tiempo explicarlas todas, vamos a centrarnos sobre todo en las dos primeras, las más importantes.
“en la UE, la última palabra la tienen los Estados”
Aproximadamente, más de un 80% de las normas europeas son directivas. Esto se debe a la flexibilidad que esta herramienta legislativa ofrece a la UE. Una directiva fija unos objetivos, por ejemplo, reducir la contaminación, agilizar las listas de espera sanitarias, asegurar una normativa efectiva para la protección de datos… Sin embargo, no recoge el procedimiento para lograr estos fines, sino un plazo, por lo general, cuatro años, para que los Estados adapten su ordenamiento jurídico de modo que puedan cumplir con los objetivos de la directiva. Expirado ese plazo, el Estado se arriesga a verse sancionado.
Los Reglamentos UE son lo más parecido a una ley europea. Una vez aprobados y publicados en el Diario Oficial de la UE (el BOE europeo), entran en vigor y se aplican en todos los países. Resulta sencillo entender que aprobar un Reglamento UE supone un desafío mayúsculo, ya que hay que revisar normas de 27 Estados. A esto hemos de añadir que muchos países, como España, Bélgica o Alemania, presentan un elevado nivel descentralización. Ergo, según la materia del Reglamento UE habrá que revisar no 27 ordenamientos jurídicos, sino bastantes más. De ahí que, sin dudar de su importancia, el uso de esta figura es más bien reducido.
“más de 80 materias siguen el llamado procedimiento legislativo ordinario, en que intervienen el Parlamento y el Consejo UE”
Independientemente de que estemos aprobando un reglamento, una directiva o cualquiera de las otras normas, el procedimiento legislativo a seguir dependerá de su contenido. Después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2009), más de 80 materias siguen el llamado procedimiento legislativo ordinario, en que intervienen el Parlamento y el Consejo UE.
No obstante, aún quedan unas cuarenta materias, que discurren por alguno de los llamados procedimientos legislativos especiales. Estos los veremos la semana que viene, pero su característica principal es la disminución de poder del parlamento, en favor del Consejo.
“Los Reglamentos UE son lo más parecido a una ley europea”
En el procedimiento legislativo ordinario existe una relación triangular de poder entre la Comisión Europea, el Consejo UE y el Parlamento. Mutatis mutandis, podemos hacer la siguiente comparación:
- Comisión = Gobierno
- Parlamento = Congreso
- Consejo UE = Senado
Maticemos que no se trata de un senado a la española, con pocos poderes reales, sino más bien a la estadounidense. Si el Parlamento y el Consejo no aprueban la norma, esta no podrá entrar en vigor.
“Si el Parlamento y el Consejo no aprueban la norma, esta no podrá entrar en vigor”
¿Qué rol juega la Comisión? En la UE, la Comisión ostenta el monopolio de la iniciativa legislativa. En pocas palabras, sólo ella puede proponer una nueva norma o una modificación legal. Además, la Comisión es dueña de su propuesta durante todo el trámite, pudiendo retirarla o modificarla en cualquier momento.
Por mayoría simple, el Consejo y el Parlamento pueden pedirle a la Comisión que apruebe normas de un determinado asunto. No obstante, la Comisión no queda atada por tales peticiones. Ahora bien, en la práctica suele atenderlas. Después de todo, para sacar adelante su agenda legislativa, la Comisión necesita al Parlamento y al Consejo, así que tampoco puede enemistarse con ambos. Más importante aún, el Parlamento puede forzar a dimitir a la Comisión mediante un voto de censura.
“En la UE, la Comisión ostenta el monopolio de la iniciativa legislativa”
Esto nos da una idea de que, desde el comienzo, el procedimiento legislativo europeo discurre por dos cauces: el oficial y el de reuniones informales.
El monopolio de la iniciativa legislativa de la Comisión admite unas pocas excepciones en que otras instituciones pueden formular una propuesta de norma europea:
- ¼ de los Gobiernos de los Estados miembros en normativa de cooperación judicial penal o cooperación policial.
- El Banco Central Europeo y el Banco de Inversiones en ciertos ámbitos de su competencia.
- El Tribunal de Justicia de la UE en lo relativo a las normas que regulan su funcionamiento y a la creación o gestión de los tribunales de apoyo o primera instancia (el Tribunal General).
- El Parlamento Europeo en lo relativo al estatuto de sus miembros, el procedimiento electoral común (que aún no existe) o el estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.
- La iniciativa legislativa popular, que necesita al menos 500.000 firmas.
Fuera de estos supuestos, únicamente la Comisión disfruta de la facultad para echar a andar el procedimiento legislativo. El texto legislativo que propone se le envía al Parlamento que puede:
- Aprobarlo en primera lectura.
- Presentar enmiendas para modificarlo.
- Rechazarlo y se acaba el trámite.
En los dos primeros escenarios, el texto se remite al Consejo que podrá:
- Aceptar la posición del parlamento, por mayoría cualificada, quedando la norma aprobada.
- Rechazarla y vuelta a empezar.
- Modificar la propuesta que le envió el Parlamento.
En este último caso, se iniciará la llamada segunda lectura. A lo largo de los siguientes tres meses, el Parlamento examinará la proposición del Consejo, pudiendo:
- Aprobarla y la norma quedará aprobada.
- Rechazarla, lo que pone fin al procedimiento.
- Proponer nuevas enmiendas.
Si se da este último supuesto, la propuesta se remite tanto al Consejo como a la Comisión. Esta última elaborará un informe acerca de las enmiendas de los eurodiputados. Mientras tanto, el Consejo dispondrá de tres meses para examinar las nuevas enmiendas propuestas por el Parlamento. Aquí el Consejo sólo podrá:
- Aprobar por mayoría cualificada las enmiendas del Parlamento. Ahora bien, aquellas enmiendas sobre las que la Comisión emita un dictamen negativo, sólo podrán aprobarse por unanimidad en el Consejo.
- No aprobar las enmiendas del Parlamento en su conjunto o en parte.
En este último caso, se convoca el Comité de Conciliación. Esta asamblea paritaria se compone de eurodiputados, que representan la posición de Parlamento, y ministros de los Estados que representan al Consejo. Disponen de seis semanas para aprobar un texto conjunto, por mayoría de los eurodiputados presentes y mayoría cualificada (a veces unanimidad) de los ministros. De no conseguirlo, finaliza en valde el procedimiento.
“[los miembros del] Comité de Conciliación […] disponen de seis semanas para aprobar un texto conjunto”
Si se aprueba el texto conjunto, se abre una ventana de oportunidad de tres semanas para que el Parlamento, por mayoría, y el Consejo, por mayoría cualificada, aprueben el texto conjunto. Si lo rechazan o, simplemente, pasan esas semanas sin aprobarlo, no podrá aprobarse la norma.
Como vemos, sin descuidar el rol de la Comisión, sí o sí, una mayoría cualificada de los gobiernos de los Estados deben aprobar cualquier norma europea en el Consejo para que esta entre vigor.
