Nada invita más a dudar de la independencia de una institución, que ver a sus titulares negar con encono cualquier dependencia política, cada vez que aparecen en los medios. Sí, hay motivos para dudar de la independencia de la Fiscalía y del Fiscal General del Estado, desde mucho antes de que Pedro Sánchez preguntara retóricamente «¿De quién depende la Fiscalía?». Este problema se remonta más allá de este gobierno, de su predecesor y de todos los anteriores. Es un problema de modelo constitucional.
Grosso modo, podríamos distinguir dos grandes modelos de Fiscalía: la judicial y la gubernamental. El prototipo de la última, lo encontramos en los Estados Unidos. Allí el Fiscal General es un ministro más del gobierno. Como tal, asiste a las reuniones del ejecutivo. Y, como cualquier otro ministro, está a las órdenes del líder político que lo nombra.
«Sí, hay motivos para dudar de la independencia de la Fiscalía y del Fiscal General del Estado»
La Fiscalía gubernamental se caracteriza por una jerarquía totalmente rígida, con el Fiscal General a la cabeza. En los casos más acuciados de este modelo, como el estadounidense, el Fiscal General ya no es sólo que dé órdenes a sus subordinados, es que puede despedir a cualquier fiscal, sin alegar más motivos que su pérdida de confianza.
La lógica que sostiene a la Fiscalía gubernamental es la coordinación entre la agenda del gobierno en justicia y seguridad, con la institución que ejerce, entre otras funciones, la acusación penal y la protección de los menores. Vamos todos a una.
«Grosso modo, podríamos distinguir dos grandes modelos de Fiscalía: la judicial y la gubernamental.»
¿Qué ocurre cuando hay un caso que involucra al gobierno o a políticos acólitos del gobierno? Pues bien, aunque hay diferencias entre países, se suele acudir a la figura del fiscal especial, es decir, un fiscal nombrado, generalmente, por el parlamento, a menudo, por mayorías especiales, para evitar que se demasiado partidista, demasiado favorable, o demasiado antagónico al investigado –lo que no siempre se consigue.
La Fiscalía judicial se caracteriza por otorgar a cada fiscal una independencia similar a los jueces. ¿Prototipo? Tal vez, Italia. Se rehúye, pues, la jerarquización rígida. Por supuesto, las decisiones del fiscal pueden ser revisadas, bien por el llamado juez de garantías, o bien, por algún superior en la fiscalía. Pero no hay un Fiscal General con poder para impartir órdenes de abajo arriba, tanto directrices para asuntos generales, como medidas para casos específicos.
«La Fiscalía gubernamental se caracteriza por una jerarquía totalmente rígida, con el Fiscal General a la cabeza.»
La contrapartida, claro, es que cada fiscal puede mantener su propio criterio en los asuntos que llegan a su mesa, por más que estos sean contradictorios con otros fiscales. Como ocurre con los jueces, pasa tiempo hasta que los órganos superiores fijan una doctrina coherente y sistematizada. Sin duda, aquí vemos el talón de Aquiles de este modelo.
En el modelo de la Fiscalía judicial, la jerarquización de los fiscales – para entendernos, qué fiscales están en los tribunales superiores – se confía a los parlamentos o, más menudo, a un órgano de gobierno de los jueces, análogo al Consejo General del Poder Judicial español.
«La Fiscalía judicial se caracteriza por otorgar a cada fiscal una independencia similar a los jueces.»
¿Y España? Pues en 1978 parece que los padres constituyentes no supieron decantarse claramente por ninguno de los dos modelos. El art. 124.4 de la constitución establece que el Fiscal general del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno oído el Consejo General del Poder Judicial.
«Oído», claro está, significa que el Consejo se manifiesta, pero aun con su oposición, el nombramiento puede seguir adelante, si el Consejo de Ministros mantiene su propuesta al Jefe del Estado. Precisamente, esto ocurrió en el caso del hoy condenado García Ortiz en 2023.
«¿Y España? Pues en 1978 parece que los padres constituyentes no supieron decantarse claramente por ninguno de los dos modelos.»
En consecuencia, se nos invitaría a visionar la Fiscalía española más cerca de la Fiscalía gubernamental que de la judicial, pero aquí viene lo curioso: la constitución ubica a la Fiscalía dentro del Título VI «Del Poder Judicial». No en el título del Gobierno ¿Entonces? Pues las contradicciones no terminan ahí. El art. 117.1 deja meridianamente claro que sólo jueces y magistrados integran el poder judicial, no los fiscales.
La sensación es que, en 1978, el legislador constituyente quiso dejar las puertas abiertas a que se consolidara un modelo más próximo al gubernamental o judicial de Fiscalía. Esto acabó ocurriendo con la Ley 50/1981 que aprobaría el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, ahondando en el esquema gubernamental, aunque sin admitirlo abiertamente.
«La sensación es que, en 1978, el legislador constituyente quiso dejar las puertas abiertas a que se consolidara un modelo más próximo al gubernamental o judicial de Fiscalía»
El Estatuto consagra una jerarquía extraordinariamente rígida. El Fiscal General puede dar órdenes a cualquier fiscal y, cada año, según las reformas legales que se hayan hecho emite las famosas circulares, donde fija cómo deben interpretar los fiscales las leyes de nueva aprobación –estén individualmente de acuerdo o no, con su parecer. En contrapartida, como para disimular, el Estatuto establece que, además de al Consejo General del Poder Judicial, también se escuchará al Congreso antes de proceder a su nombramiento. Repito, «se escuchará».
Pese a que nuestro Fiscal General no se sienta en el Consejo de Ministros, ni puede recibir órdenes directas de este, al menos no, oficialmente, su vinculación al gobierno es evidente y trasciende a su nombramiento. Si bien, el Estatuto de la Fiscalía no permite al gobierno destituirle, su mandato es de cuatro años, como una legislatura ordinaria, y, en todo caso, se acorta si cesa antes el gobierno que nombró (art. 31.1.e), por ejemplo, si hay elecciones anticipadas. ¿Motivo? Que el siguiente gobierno pueda nombrar a su propio Fiscal General.
«Pese a que el Fiscal General no se sienta en el Consejo de Ministros, […] su vinculación al gobierno es evidente y trasciende a su nombramiento»
La Fiscalía vive en España en una contradicción irresoluble: funciona según los rasgos protagónicos del modelo gubernamental, pero, sobre el papel, se insiste en que es un órgano independiente. El problema es que la única garantía de tal independencia reside en la vocación del gobierno de turno de nombrar a una personalidad verdaderamente independiente. Si quiere nombrar a un afín, no hay mecanismos para impedirlo.
Seamos francos, por más que haya que oír al Consejo General del Poder Judicial y al Congreso, la última palabra en el nombramiento del Fiscal General la tiene el gobierno. ¿Acaso no elegirá a alguien que le sea próximo? Dejar la independencia institucional a la buena voluntad de alguien es renunciar a ella.
«la última palabra en el nombramiento del Fiscal General la tiene el gobierno»
Recordemos que el Fiscal General tiene a la fiscalía en un puño. Lo que se traduce en que si bien no de manera oficial, el Ministerio Fiscal siempre se halla bajo la estrecha influencia del gobierno, pese a que todos los implicados se empecinen en repetir que es independiente, como si por mucho repetirlo, se hiciera cierto.
Ya hemos dicho que la fiscalía gubernamental no está exenta de ventajas. No es per se un mal modelo. Ahora bien, persistir en negar su vinculación con el gobierno, se traduce en negar el necesario encaje en España de un fiscal especial, nombrado aparte e independiente de la jerarquía fiscal, para los casos más politizados.
«el necesario encaje en España de un fiscal especial»
Sin esta adaptación, por más que se elija a profesionales de incuestionable trayectoria, como Teresa Perameato, la influencia del gobierno de turno sobre el Ministerio Fiscal siempre correrá el riesgo de ser excesiva.
